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秦汉时期郡县制的确立，标志着我国地方行政制度的正式开启。以“里”为基本单位的行政体系，使中央政府能够高效地管理广袤的地方。在庞大的国家治理体系中，地方行政不仅承担了管理、经济、教化、治安与公共服务等多重职能，更是保障国家长期稳定和繁荣的根基。
尽管秦朝十分重视地方行政，但其地方制度尚不完善。地方治理在很大程度上忽视了文化教化，更多体现出法家严酷刚性的治理特点。这种基层控制模式的不健全，成为秦朝迅速覆灭的重要原因之一。
展开剩余89%吸取了秦朝灭亡的深刻教训，西汉统治者意识到地方治理对于国家稳定的重要性，逐步完善了地方行政体系，并且推动地方自治的发展。由于地方自治始终被置于中央的严格控制之下，基层势力从未壮大到威胁中央权力的程度，若出现强大势力，均被皇权及时镇压。
实际上，中国真正意义上的地方行政制度起源于秦汉，夏商时期并没有完整的地方行政体系。这主要是因为当时的治理水平和国家规模还不足以进行细致的行政区划。无论是“方国”还是“诸侯国”，都如同独立的小国，与夏、商、周王朝之间只是松散的宗属关系。
进入西周后，为了更有效地控制全国，周天子推行了封建制。然而，封建制度赋予地方过大的自治权，导致诸侯割据不断。为加强中央集权，统治者不得不对封建制进行改革和调整。
秦始皇统一六国后，关于国家治理结构的讨论正式提上日程。丞相王绾等人最初提出恢复封国制，将功臣及子弟分封各地的方案。
就在这时，李斯提出了不同的见解：“诸子功臣凭借重赋税赐赏来稳固权势虽易管理，但却不能根本解决国家安宁。设立诸侯反而不便。”他建议全国实行郡县制。
李斯的建议被采纳后，秦始皇在全国划分了三十六郡，并在郡下设县，形成了秦汉时期郡县两级行政体制。县作为基层政区，而少数民族地区的县被称为“道”；郡则作为上级政区，辖县而治，建立了完整的郡县二级行政体系。
这一郡县制一直沿用到汉武帝时期，汉武帝又在郡之上设立了“州”，将全国划分为十四个州。但两汉时期，州多为监察区，直至东汉末年汉灵帝中平五年，州才转变为郡级以上的正式行政区划，从而形成州郡县三级行政体制。
为了提高地方治理效率，秦汉时期建立了从中央、郡、县、乡到里的五级行政组织体系。权力层层递减，基层的“里”政权权力虽小，却是帝国最基层、最重要的行政单元，是广大民众生活的聚居地和政教合一的基层组织。
作为行政体系中最低一环，里承担着国家各项社会管理职能的具体落实。里吏作为基层行政的关键群体，是连接上下、影响里自治的枢纽。
里吏的设置根据地方实际情况有所不同，但基本职位包括里正、田典、什长、伍长四类。在户数不足百户的地区，基层政府有权设立里吏，具体职数略有差异。
标准的秦汉“里”设置中，伍长二十人，什长十人，里监门二人，田典和里正各一人，里佐职数不定，此外还有社宰、里治中、里祭尊、里祭酒等职务，合计约四十名里吏，负责日常基层事务。
地方行政反映国家行政职能的缩影，国家各项职能必然在地方体现出来，地方行政是国家治理的基础。
以“里”为单位的地方行政主要职责包括户籍管理、徭役征收、乡里教化和治安维护，确保地方政务有序开展。地方行政的正常运转，是国家机器顺利运转的前提，也是国家完成内政外交职能的起点。因此，秦汉政府极其重视地方行政。
其中最基础的职能是户籍管理，这也是历代统治者尤为关注的内容。基层治安是国家治安的核心，只有掌握户籍，国家才能统筹政治、军事、经济、文化和教育等各方面工作，户籍甚至影响到每个家庭的生活安排。
地方还承担治安职能，关系到生产生活的安定。秦代设有郡、县两级地方政权，下设乡、里基层单位以及负责治安的亭。地方政权是中央权力的延伸，对国家长治久安至关重要。《汉书·韩延寿传》中记载：
“又置正、伍长，相率以孝弟，不得舍奸人。闾里阡陌有非常，吏辄闻知，奸人莫敢入界。其始若烦，后吏无追捕之苦，民无棰楚之忧，皆便安之。”
乡里秩序稳定，则国家可安然无恙，里吏作为基层治安的中坚力量，决定了乡里社会的安定。
经济上，地方还承担征税职能。税收是国家财政的主要来源，包括口赋、献费、户赋和田租等。除了税收，基层还承担劳役义务，分为徭役和兵役。大型基础建设、交通道路、军事设施和农田水利的建设多依赖徭役完成；兵役则保障国家防御，维护国家安全。
秦汉实现了政治军事大一统，也推动了文化上的统一。秦帝国继承了商鞅变法后的法家文化传统，而汉代则吸取秦亡教训，推进乡里教化，制定相应制度，成功实现对乡里民众的思想文化控制。
秦朝以法律形式确立法家为指导思想，采取极端文化专制，压制其他学派发展，试图强化思想控制，结果适得其反，成为基层社会动荡、叛乱的重要根源。
秦朝短暂灭亡，促使汉初统治者深刻反思，认识到忽视教化是导致秦亡的主要原因。《新语·至德》中记载：
“在朝者忠于君，在家者孝于亲，于是赏善罚恶而润色之，兴辟雍庠序而教诲之，然后贤愚异议，廉鄙异科，长幼异节，上下有差，强弱相扶，小大相怀，尊卑相承，雁行相随，不言而信，不怒而威，岂待坚甲利兵、深刑刻令、朝夕切切而后行哉？”
由此可见，重视地方教化有助于维护社会稳定。
此外，地方还需承担赈灾救难职责，由里吏发放赈灾物资。天灾人祸时，国家及时施救保障民生。秦代对此重视不足，而汉代特别注重吸取秦亡经验，史书多有赈灾记录。
与地方行政职能相辅相成的是地方自治，指当地居民自我管理，不依赖政府直接干预，对社会产生积极影响。
基层社会的基本单元是家庭或核心家庭，编户民是组成家庭的基本成员。他们的日常活动围绕衣、食、住、行与劳作展开。由于生产力有限，当个体或家庭无法独自完成任务时，邻里间的自治活动应运而生，并以多种形式表现。
地方自治具体表现为：
一是对鳏寡贫弱等弱势群体的帮助。这些经济困难者除了国家适度救助外，常得到地方富户无私援助，度过难关。春秋两季粮食短缺时，贫户常向富户借贷。富人也会无偿施予。《后汉书·檀敷传》记载：
“檀敷字文有，山阳瑕丘人也。少为诸生，家贫而志清，不受乡里施惠。举孝廉，连辟公府，皆不就。”
檀敷不接受乡里富人恩惠，反映了富人助贫者的普遍现象。经济救助在生命维系上尤为关键。
二是婚丧嫁娶中的互助。红白喜事单靠一家难以完成，邻里相助是常态，既有人力帮忙，也有经济援助。因花费巨大，贫户常向邻居借贷，富人慷慨提供资金，促进了邻里感情。
三是邻里安全互助。天灾人祸时，政府救援未及时到达，邻里互助保障了家庭的基本存续。此外，富裕户收养无力抚养的孤弱婴儿，既是道义所需，也是国家人口延续的重要保障。
和谐的邻里关系是基层生产生活正常进行的关键。通过地方自治，形成安全稳定的基层秩序，进而促进国家整体稳定。
完善的里行政制度是基层稳定的基础，是国家行政职能顺利实施的保障。健全的里行政控制能力须立足基层实际，切忌过度施压，否则将导致基层资源枯竭和民力疲劳。
若民生得不到保障，基层秩序混乱，民众自然会对政府产生对立情绪。基层知识分子若无法合法进入仕途，知识分子、里吏与民众三方矛盾激化，极易引发叛乱，这也是秦朝覆灭的重要因素。汉武帝晚期政治动荡、政权更替亦与此有关。
秦汉地方行政制度开创了中国地方治理的先河，对后世历代具有深远影响。地方治理既是维护国家稳定的重要手段，也需量力而行，防止基层混乱导致国家动荡。
参考资料：《新语校注》《汉书》《史记》《后汉书》
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